打造一流營商環(huán)境研究——以福州市工程建設(shè)項目審批制度改革實踐與探索為例

打造一流營商環(huán)境研究

——以福州市工程建設(shè)項目審批制度改革實踐與探索為例

摘  要：結(jié)合福州市近年來工程項目審批制度改革工作實踐，回顧改革歷程，總結(jié)福州經(jīng)驗，反思痛點難點，探討未來思路對策，努力打造一流營商環(huán)境。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；行政審批；改革創(chuàng)新

1 引言

2015年以來，國務(wù)院“放管服”改革會議多次提出，工程項目審批與實際建設(shè)之間存在多種問題，如：（1）投資下行狀態(tài)下，即便投資到位、項目審批完成，仍呈現(xiàn)未開工的消極形勢；（2）投資領(lǐng)域?qū)徟⒊绦?、環(huán)節(jié)等必要性元素經(jīng)歷壓縮后仍顯繁雜；（3）市場準入限制較多，上行監(jiān)管制度與下方權(quán)力不匹配，制度性交易成本變相增加，影響社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性；（4）部分政府機構(gòu)放權(quán)減權(quán)力度較小，市場直接干預(yù)度較大，普遍增加隱形審批之疲累等。

2 福州改革歷程

2.1 試點推動改革

2018年，國務(wù)院部署在北京、天津、上海、廈門等15個城市和浙江省等16個地區(qū)進行試點改革，精簡房屋建筑、城市基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項目審批全過程和所有類型審批事項，推動流程優(yōu)化和標準化。福州市作為福建省會城市，積極響應(yīng)、同步推進此項工作，成立組織架構(gòu)、構(gòu)建工改系統(tǒng)，建立規(guī)章制度，梳理許可事項，優(yōu)化審批流程，試水探索改革創(chuàng)新。

2.2 全面鋪開落實

2019年以來，住建部在試點基礎(chǔ)上向全國推開工程建設(shè)項目審批制度改革。福州市按照規(guī)范要求，統(tǒng)一項目審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系、統(tǒng)一監(jiān)管督查方式，“四統(tǒng)一”各項改革任務(wù)得到了全面落實。至2022年，基本建立了全市統(tǒng)一的建設(shè)工程項目審批和管理體系，市場主體滿意度提高到90%以上，辦理建筑許可指標全國排名躍升至第1位。改革取得明顯成效，企業(yè)和群眾辦事的可預(yù)期性和獲得感顯著增強，進一步激發(fā)了市場活力。

2.3 持續(xù)深化創(chuàng)新

2023年，世界銀行更新了“獲得經(jīng)營場所（即原辦理建筑許可指標）”指標的評估標準，更加關(guān)注監(jiān)管制度、公共服務(wù)以及環(huán)境可持續(xù)性、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等；中央、省、市黨委和政府的多份文件強調(diào)要求持續(xù)營打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。后疫情時代，福州市經(jīng)濟運行實現(xiàn)良好開局的形勢下，經(jīng)濟復(fù)蘇基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，工程建設(shè)項目審批制度改革在此背景中充滿挑戰(zhàn)，也對探索持續(xù)深化創(chuàng)新之路提出更高的要求和標準。

3 創(chuàng)建“福州模式”

3.1 福州改革成效

福州市持續(xù)深化工程建設(shè)項目審批制度改革工作，以不斷提升市場主體和人民群眾獲得感、滿意度為目標，以“環(huán)節(jié)最少、用時最短、成本最低”為方向，深化實施工程建設(shè)項目審批流程再造，不斷提升審批服務(wù)效能。改革至今，社會投資住宅項目審批涉及手續(xù)及市場均得到壓縮；項目落地時間位居全國前列；連續(xù)多年在住建部組織的第三方評估中走在前列，且2022年評估成績名列全國城市第一，改革工作多次得到國家和省市領(lǐng)導(dǎo)肯定。

3.2 主要工作措施

3.2.1標準化規(guī)范辦理，精細化改革定位

（1）精心部署，把握改革方向

一是強化組織架構(gòu)建設(shè)。福州市委、市政府精心部署，市本級主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究，扎實穩(wěn)步推進改革，刀刃向內(nèi)、自我革新。成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負責(zé)業(yè)務(wù)梳理、協(xié)調(diào)匯總及流程優(yōu)化等，提升工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)平臺建設(shè)及日常監(jiān)管工作。二是完善管服機制建設(shè)。建立工程建設(shè)項目審批服務(wù)“345”模式，充分發(fā)揮審批服務(wù)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)及監(jiān)督指導(dǎo)等“三大服務(wù)”職能，建立統(tǒng)一事項標準、統(tǒng)一辦事入口、統(tǒng)一審批授權(quán)、統(tǒng)一審批發(fā)證的“四個統(tǒng)一”車間流水線式審批機制，運用督導(dǎo)亮燈、半月未辦結(jié)報送、月度點評、定期考核、案例分析等“五項督導(dǎo)制度”，強化對工程建設(shè)項目審批全過程督導(dǎo)，打造“能辦事、快辦事、辦成事”的工程建設(shè)項目審批服務(wù)。

（2）放管明確，審批清單明晰

梳理形成“7個清單+1個咨詢室”的工程建設(shè)項目審批服務(wù)模式，加大減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)力度。一是根據(jù)不同項目類型特點，形成各類“建設(shè)項目保留事項清單”；二是通過行政機關(guān)主動服務(wù)或內(nèi)部征求意見等方式，形成“取消的審批服務(wù)事項清單”；三是通過信息共享、并聯(lián)辦理取消了不必要的申請材料，形成“取消的申請材料清單”；四是根據(jù)項目的繁簡程度制訂個性化審批流程，豁免了一批公開出讓用地、小型項目的審批事項，形成“豁免審批服務(wù)事項清單”；五是將同一部門、同一階段實施的事項實行合并辦理，形成“合并辦理事項清單”；六是通過加大簡政放權(quán)改革力度，形成“中介服務(wù)事項清單”；七是通過梳理各單位在不同階段的審批事項，形成“告知承諾制的審批服務(wù)事項目錄”；八是設(shè)立“項目審批協(xié)調(diào)咨詢室”，主動服務(wù)建設(shè)單位，建立項目跟蹤服務(wù)臺賬，實行“一對一”專辦跟蹤協(xié)調(diào)服務(wù)機制和領(lǐng)導(dǎo)包干制。

（3）明確流程，陽光透明審批

一是情景式審批。梳理工程項目審批流程圖4.0版和13種不同類型項目“情景式”審批套餐，實現(xiàn)不同類型項目審批“掛圖作戰(zhàn)”；政府投資和社會投資房建類主流程審批時間均有所短，且簡易低風(fēng)險項目總流程審批僅需10個工作日。二是陽光下運行。 “福州市建設(shè)項目前置事項特殊環(huán)節(jié)清單2.0版”， 明確各審批事項的申報入口、前置事項、特殊環(huán)節(jié)、法定依據(jù)、辦理時限，全流程40項（含市政公用服務(wù)）中工程建設(shè)項目審批共有24項涉及35個特殊環(huán)節(jié)。做到“清單之外無審批，平臺之外無事項，申請材料不重復(fù)”，審批全流程納入監(jiān)管，動態(tài)進展隨時可查。

3.2.2 數(shù)字化共享辦理，便捷化審批服務(wù)

（1）電子證照共享互認，材料精簡信息可靠

利用電子證照數(shù)字化共享平臺，通過“系統(tǒng)聯(lián)通，證照互認”的機制，梳理形成29類“全省辦事免提交證照清單”，清單中的電子證照從市工改系統(tǒng)等直接調(diào)取復(fù)用，不另要求建設(shè)單位再提供，進一步精簡申報材料。

（2）中介服務(wù)規(guī)范管理，系統(tǒng)監(jiān)管成果互認

“福州市行政審批涉及中介服務(wù)事項清單3.0版”納入網(wǎng)上交易平臺全程監(jiān)管，同時對中介服務(wù)機構(gòu)實行“一地入駐、全市通用”的服務(wù)模式，對中介服務(wù)結(jié)論形成“成果網(wǎng)上共享、部門主動調(diào)用”的運行機制，資料無需由建設(shè)單位另行提交。

（3）協(xié)同服務(wù)云上會商，遠程踏勘高效便捷

一是協(xié)同服務(wù)，將多層級協(xié)同、多部門審批、多事項聯(lián)辦的審批服務(wù)事項進行整合，部門間高效聯(lián)動，限時辦結(jié)；項目的聯(lián)合驗收可在線分件后匯總生成完整的意見書。二是網(wǎng)上踏勘，項目現(xiàn)場可實現(xiàn)視頻遠程管理，解決實地現(xiàn)場踏勘中交通不便、位置難尋、人力反復(fù)、時間沖突等問題。三是云上會商，針對部分需要對照大容量圖紙等申報材料或多個職能部門聯(lián)動的項目，企業(yè)和審批部門在市級工改平臺上，對照推進情況并實時答復(fù)。

（4）探索不見面式辦理，工程審批足不出戶

采取“全流程網(wǎng)上辦理”及“雙向快遞”等形式，開展工程建設(shè)項目審批從申報、受理、審批、發(fā)證及存檔等全流程“不見面審批”的改革實踐探索。在立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收等四個階段已實現(xiàn)“不見面審批”600余項。

3.2.3 便利化靈活辦理，打造最佳體驗

（1）逐步試點推行告知承諾制

一是出臺《福州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福州市開展工程建設(shè)項目“清單制+告知承諾制”審批改革試點工作實施方案的通知》，重點對社會投資小型工業(yè)類項目、帶方案出讓土地項目、既有建筑改造工程等項目實施改革試點，大力推行告知承諾。二是試行施工圖審查告知承諾制，對于規(guī)模較小、技術(shù)簡單、質(zhì)量安全風(fēng)險較小的房建、市政項目免于施工圖審查，由建設(shè)單位、設(shè)計單位提供質(zhì)量保證承諾，經(jīng)核實后即可申請辦理施工許可手續(xù)。

（2）工規(guī)施工兩階段并聯(lián)審批

針對政府投資總建筑面積在10000平方米以下的教育、醫(yī)療、市政公用類型項目，探索推行集成化審批，將工程建設(shè)規(guī)劃許可階段和施工許可階段合并辦理，由原先的四次申報轉(zhuǎn)為一次申報，一窗受理、數(shù)據(jù)互通、并行開展。

（3）建立水電氣網(wǎng)“共享營業(yè)廳”

推行供水、供電、供氣和供網(wǎng)聯(lián)辦報裝服務(wù)模式，同時設(shè)立“共享營業(yè)窗口”，通過“一口登記、一表申請、一窗受理、一網(wǎng)流轉(zhuǎn)、一體踏勘”等“五個一”創(chuàng)新服務(wù)機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“多跑路”，客戶“少跑腿”，服務(wù)“全共享”，環(huán)境“更優(yōu)化”，切實推進水電氣網(wǎng)“洽談即服務(wù)、開工即配套”的服務(wù)舉措落地，將辦理手續(xù)的時間壓縮50%以上。

（4）體驗員助力工改再提升

設(shè)立“工改體驗官”崗位，從每年拍地并實際參與工程項目審批報建的企業(yè)中，選取一定數(shù)量的代表，聘請為工改體驗官。通過政企合力，以市場主體的第一視角，為福州市工程建設(shè)項目審批全流程、各事項進行查缺補漏，優(yōu)化提升。

3.3 社會實際效益

3.3.1 一張藍圖，統(tǒng)一空間規(guī)劃

一是依托統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，有機融合資源規(guī)劃、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等14個部門的規(guī)劃管理類數(shù)據(jù)共計三百多個圖層，構(gòu)建“覆蓋全市、動態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一、上下貫通”的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，支撐國土空間規(guī)劃從編制、實施到監(jiān)督管理的全周期、智能化管理；二是創(chuàng)新“一窗受理，協(xié)同會商”的業(yè)務(wù)辦理模式，項目業(yè)主只需到窗口一次報件，相關(guān)部門即可進行在線并聯(lián)審查，部門會商形成的意見“一張表”可直接作為依據(jù)，相比“函來函往”大大提高了項目審批效率；三是提前策劃可實施項目，建立年度項目儲備庫，做到精準供地、有序開發(fā)，實現(xiàn)從“項目等地”到“高效供地”的轉(zhuǎn)變，促進項目落地提質(zhì)增效，提高土地節(jié)約集約水平。

3.3.2 一個系統(tǒng)，項目共享管理

一是加強建設(shè)項目審批全過程信息共享，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、并聯(lián)審批、全程監(jiān)管”。通過福州市工改系統(tǒng)，縱向?qū)邮⊥顿Y項目在線監(jiān)管平臺、省統(tǒng)一身份認證平臺、省工程建設(shè)項目審批管理平臺及省級相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，橫向?qū)邮屑壪嚓P(guān)部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)及電子證照、可信文件等公共基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)全市工程建設(shè)項目審批統(tǒng)一平臺，一網(wǎng)通辦更便捷。二是實現(xiàn)電子印章互認，降低建設(shè)單位成本。建成企業(yè)數(shù)字證書和電子印章互認服務(wù)平臺，實現(xiàn)15家國內(nèi)數(shù)字證書兼容互認，26個工程審批相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入互認平臺，打破地區(qū)和行業(yè)壁壘。

3.3.3 一窗受理，保障集成審批

一是持續(xù)推行“一窗受理、集成服務(wù)”改革，打破傳統(tǒng)模式和部門藩籬，設(shè)立“投資建設(shè)類”綜合服務(wù)窗口，開展工程建設(shè)項目審批服務(wù)業(yè)務(wù)“全窗通辦”，進一步完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”服務(wù)模式。二是建立“市—縣—園區(qū)”三級代辦服務(wù)機制，創(chuàng)新打造“云代辦”服務(wù)平臺，將“網(wǎng)絡(luò)申報、計劃制定、協(xié)議生成、進度查詢、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、三級聯(lián)動、信息共享、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、問題分析、跟蹤服務(wù)”集為一體，保障項目代辦全過程的實時動態(tài)管理。

3.3.4 一批做法，得到多方認可

建設(shè)項目全事項聯(lián)合驗收的做法得到了國家的肯定，在央視新聞全國推廣；“分階段辦理建筑工程施工許可”具有“創(chuàng)新性”，被評選“2020-2021年度中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新十佳案例”；“7個清單+1個咨詢室”審批機制入選福建省第八批可復(fù)制創(chuàng)新成果；《福州市工程審批制度改革以審批的“減法”推動發(fā)展的“加法”》入選福建省發(fā)改委公布的優(yōu)化營商環(huán)境工作典型案例；工程建設(shè)項目審批全流程“不見面審批”的做法，具有“推廣性”，被省住建廳肯定并全省推廣。

4 難點痛點反思

4.1 部分頑疾仍未解決，改革應(yīng)當持續(xù)推進

通過日常監(jiān)測、第三方評估、企業(yè)座談等發(fā)現(xiàn)，當前仍然存在審批制度化規(guī)范化透明化不夠，存有“體外循環(huán)”“隱性審批”等問題；部分審批環(huán)節(jié)仍然存在堵點，由部門碎片化管理向整體政府綜合管理轉(zhuǎn)變還需大力推進；部分區(qū)縣仍存在信息孤島問題，網(wǎng)上審批機制還不完善，工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)的應(yīng)用還需強化。

4.2 法律法規(guī)修訂遲緩，無法滿足改革需求

部分法律法規(guī)更正修訂不夠及時，制約工程建設(shè)項目審批制度改革政策的試行與探索；個別工程建設(shè)項目審批制度改革政策與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章相沖突，導(dǎo)致基層實際操作無所適從。

4.3 創(chuàng)新舉措定義不明，政策缺乏支撐依據(jù)

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》要求推行審批事項告知承諾制、容缺受理、中介服務(wù)、評估評審等事項，但目前對告知承諾制尚未有明確的解釋與定義；在推行審批事項的告知承諾與容缺受理上，無上位法律法規(guī)予以支撐。

4.4 改革力度前后不一，客觀矛盾實際存在

深化“放管服”改革，全面推進工程建設(shè)項目審批制度改革，更多的發(fā)力點在“放”和“服”，核心的“管”未能全面跟上，改革與監(jiān)管存在實際矛盾。如“壓縮時限，提高審批便利度”與“全面審核，強化質(zhì)量安全管控”之間存在客觀矛盾，“推行容缺受理、告知承諾”與“完善監(jiān)管體系、提升執(zhí)法水平”之間存在成本矛盾，“創(chuàng)新理念”與“技術(shù)壁壘”之間存在迭代矛盾。

5 未來思路對策

5.1 進一步推進工程項目審批制度改革法治化

一是建立系統(tǒng)體系。將涉及建設(shè)工程審批領(lǐng)域的土地開發(fā)、城市規(guī)劃、工程建設(shè)、消防化工、防災(zāi)減災(zāi)等方面的法律法規(guī)進一步整合、優(yōu)化，建立以工程建設(shè)項目審批全流程管控為核心的法規(guī)體系，完善審批標準化、規(guī)范化、程序化制度建設(shè)。在系統(tǒng)法規(guī)體系未建立前，對于當前已發(fā)現(xiàn)部分部門上位法律法規(guī)存在的“依法打架”問題，由各部委對存有沖突或需要修訂的，及時開展更新更正。

二是地方立法鞏固。近年取得改革成效的一些地方性典型經(jīng)驗做法，得到市場主體肯定的，可由地方提煉條款標準進行立法鞏固。如通過當?shù)厝嗣翊泶髸瘑T會制定本地區(qū)工程項目審批制度改革條例法規(guī)，解決工程審批過程改革中遇到的事項、環(huán)節(jié)和流程等“無法可依”的問題，對改革創(chuàng)新內(nèi)容進行立法修訂，從而保障工程項目審批制度改革工作“有法可依、有章可循”。

5.2 進一步推進工程項目審批制度改革標準化

近年，國務(wù)院先后印發(fā)了行政許可清單、政務(wù)服務(wù)標準化規(guī)范化等文件，工程項目審批制度改革需進一步提升標準化制度化水平。

一是加強審批事項管理。優(yōu)化完善工程建設(shè)項目審批事項清單，確保事項清單外無審批。同時，實施規(guī)范統(tǒng)一的審批標準，進一步完善本地區(qū)工程建設(shè)項目審批事項辦事指南、申請表單等，細化量化受理審查標準，并向社會公開，加快實現(xiàn)同一事項無差別受理、同標準辦理。

二是強化審批過程管理。加強工程建設(shè)項目審批窗口人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強窗口服務(wù)意識，嚴格執(zhí)行首問負責(zé)、一次性告知、限時辦結(jié)等制度。持續(xù)整治“體外循環(huán)”和“隱性審批”問題，嚴禁申報前增加預(yù)審、指定機構(gòu)事先審查、線下預(yù)審線上補錄等行為。

5.3 進一步推進工程項目審批制度改革便利化

工程建項目審批涉及的部門多，提升便利化的關(guān)鍵是由部門碎片化管理向整體政府綜合管理轉(zhuǎn)變。

一是深化項目前期。進一步完善項目前期策劃生成機制，探索推行“用地清單制”和標準地改革，在土地出讓時把規(guī)劃建設(shè)條件一并給到建設(shè)單位，避免建設(shè)單位拿地后重復(fù)論證。深化區(qū)域評估，成果經(jīng)相關(guān)主管部門確認后及時公開，供建設(shè)單位免費使用，同時明確根據(jù)區(qū)域評估簡化單個項目相應(yīng)審批手續(xù)的具體情形和規(guī)則。

二是優(yōu)化審批流程。統(tǒng)一規(guī)范會議審議情形及時限，減少非必要的政府會議審核程序。推動更多關(guān)聯(lián)性強、辦事需求量大的審批事項集成化辦理，對可并聯(lián)審批或協(xié)同服務(wù)的事項，探索試行“一件事一次辦”。全面推行施工圖聯(lián)合審查機制和竣工聯(lián)合驗收方式，方便項目企業(yè)更好、更快、更規(guī)范的辦理前期項目報批和后端驗收備案。

三是強化公用服務(wù)。大力推進水電氣網(wǎng)等聯(lián)合報裝接入，實行“一站式”集中服務(wù)、主動服務(wù)，提高服務(wù)效率。建立市政公用配套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動市政公用單位在項目策劃生成階段提前主動開展技術(shù)指導(dǎo)，落實接線位置，實行全程并聯(lián)辦理。

5.4 進一步推進工程項目審批制度改革數(shù)字化

一是強化工程審批系統(tǒng)綜合應(yīng)用。進一步完善工程審批系統(tǒng)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦等功能，與投資、規(guī)劃用地、市政公用等系統(tǒng)實現(xiàn)信息共享、協(xié)同應(yīng)用，提高企業(yè)咨詢、查詢、填報、反饋等辦事便利度。大力推進工程建設(shè)項目全流程數(shù)字化報建，加快推進電子證照、電子材料在網(wǎng)上辦理過程中的歸集共享，免于重復(fù)提交實體證照。

二是探索推進高效智能輔助審批。鼓勵推進工程建設(shè)圖紙設(shè)計、施工、變更、驗收、檔案移交全過程數(shù)字化管理，加強BIM在設(shè)計方案審查、施工圖圖審、竣工驗收等全生命周期管理的應(yīng)用。

三是加強項目全生命數(shù)字化管理。加快打通工程建設(shè)項目立項、設(shè)計、施工、驗收、運維全生命周期審批監(jiān)管數(shù)據(jù)鏈條，建立工程建設(shè)項目全生命周期數(shù)據(jù)匯聚融合、業(yè)務(wù)協(xié)同工作機制，推動管理流程再造、制度重塑，真正發(fā)揮好大數(shù)據(jù)對工程項目審批制度改革工作的支撐作用。（楊德水）

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