反壟斷法大修 首次擬將公平競爭審查制度入法

反壟斷法修訂無疑將會形成強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，進(jìn)一步幫助市場主體有理有據(jù)地應(yīng)對壟斷之弊、重回有序公平自由競爭的軌道，為陷入各種壟斷爭議盲區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展注入新的活力

如果公平競爭審查制度最終入法，就會讓這件反壟斷“利器”亮出“牙齒”，有了威力，而不僅僅是作為一種政策倡導(dǎo)和政府官員的業(yè)績考核指標(biāo)。它將為今后政府的市場經(jīng)濟(jì)行為劃出“紅線”，是此次反壟斷法修改的最大亮點(diǎn)

從網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等方面來增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)壟斷認(rèn)定的參考依據(jù)，這本身值得肯定，但是也須進(jìn)一步細(xì)化如何認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)等

施行了近12年的反壟斷法終于在今年年初迎來了首次修改草案。

1月2日，國家市場監(jiān)管總局對外正式公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），即日起至2020年1月31日向社會公開征求意見。

與現(xiàn)行反壟斷法相比，本次征求意見稿最為社會各界所關(guān)注的，就是首次擬將公平競爭審查制度寫入法律規(guī)定，展現(xiàn)出我國要用競爭政策代替產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)地位的決心，備受“詬病”的行政壟斷將無所遁形，法律業(yè)界對此非常期待。

此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的高速發(fā)展，反壟斷法也面臨新的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)相關(guān)市場如何界定、市場支配地位如何認(rèn)定等棘手問題，此次征求意見稿都一一給予回應(yīng)。

采訪中，業(yè)內(nèi)法律專家認(rèn)為，此次征求意見稿體現(xiàn)的是“小修”思路，但仍然涉及很多問題，有不少亮點(diǎn)。在后續(xù)的立法程序中，征求意見稿中的很多內(nèi)容還會有相關(guān)變化。不過，作為市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律——反壟斷法修訂無疑將會形成強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，進(jìn)一步幫助市場主體有理有據(jù)地應(yīng)對壟斷之弊、重回有序公平自由競爭的軌道，為正在陷入各種壟斷爭議盲區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展注入新的活力。

公平競爭審查制度入法

壓縮行政壟斷生存空間

反壟斷法是市場經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)性法律，而讓我國反壟斷法亮出“崢嶸”之色的“利器”之一則是公平競爭審查制度。

長久以來，行政壟斷一直是反壟斷執(zhí)法中繞不開的一個(gè)“坎”，也是業(yè)界詬病反壟斷法“牙齒不夠鋒利”的主要原由。

隨著公平競爭審查制度的出臺，人們看到了解決行政壟斷這個(gè)“痼疾”的希望。

2016年6月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（業(yè)內(nèi)稱之為34號文），要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。

在國家發(fā)改委和國家市場監(jiān)管總局的大力推進(jìn)下，公平競爭制度在各地方政府逐步得到貫徹執(zhí)行。但作為國務(wù)院出臺的政策文件，公平競爭審查制度的“威力”還不能完全釋放出來。

國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王先林認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的背景下，競爭政策的基礎(chǔ)地位以及作為其重要實(shí)現(xiàn)路徑的公平競爭審查制度，僅有政策文件的確認(rèn)是不夠的，還需要上升到法律的高度，得到具有穩(wěn)定性和權(quán)威性的法律的確認(rèn)和保障。

此次征求意見稿在法律層面，首次將公平競爭審查制度寫入其中。根據(jù)征求意見稿規(guī)定，國家建立和實(shí)施公平競爭審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施。

國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇認(rèn)為，如果公平競爭審查制度最終入法，就會讓這件反壟斷“利器”亮出“牙齒”，有了威力，而不僅僅是作為一種政策倡導(dǎo)和政府官員的業(yè)績考核指標(biāo)。它將為今后政府的市場經(jīng)濟(jì)行為劃出“紅線”，是此次反壟斷法修改的最大亮點(diǎn)。

“可別小看這幾句話，這其實(shí)釋放了一個(gè)重大信號，就是從法律上明確競爭政策的基礎(chǔ)性地位。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，我國各級政府部門習(xí)慣于用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，而競爭政策一直處于弱勢地位。很多行政壟斷案件都是以產(chǎn)業(yè)政策為名來制定推行的。如果不對競爭政策予以主導(dǎo)地位的法律定位確認(rèn)，那么行政壟斷處理起來還是非常困難的。”黃勇說。

隨著把公平競爭審查制度“寫進(jìn)法律”，此次征求意見稿也同時(shí)加大了對于行政壟斷的打擊力度，通過賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“實(shí)權(quán)”，來提高對行政壟斷的執(zhí)法威懾力，從而極限壓縮行政壟斷的“生存空間”。

現(xiàn)行反壟斷法第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。詞條雖然意義重大，但是可操作性欠佳。

為此，征求意見稿規(guī)定：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查。

“草案修訂在‘行政機(jī)關(guān)’基礎(chǔ)上，還加入了‘法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織’的表述，指代性更加明確，更具實(shí)際操作意義。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授陳群峰分析說。

《法制日報(bào)》記者注意到，此次征求意見稿將此條修改為“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正”，還要求行政主體應(yīng)當(dāng)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改正行為，并將有關(guān)改正情況書面報(bào)告反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí)對于拒絕或阻礙反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)審查和調(diào)查的行政主體，意見稿規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向上級機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提出依法給予處分的建議。

對此修改，陳群峰非?？隙ǎJ(rèn)為這些都使得反壟斷法在應(yīng)對行政壟斷時(shí)具有更大的“殺傷力”。

曾經(jīng)代理過我國首例行政壟斷行政訴訟的北京大成律師事務(wù)所律師魏士廩認(rèn)為，此次征求意見稿對于行政壟斷和公平競爭審查之間的銜接關(guān)系還需進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。“如果行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行公平競爭審查怎么辦？相關(guān)當(dāng)事人是否可以起訴或提起復(fù)議？”

互聯(lián)網(wǎng)反壟斷難點(diǎn)多多

明確相關(guān)細(xì)則認(rèn)定壟斷

近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，也給反壟斷帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是近兩年發(fā)生在“電商大戰(zhàn)”領(lǐng)域內(nèi)的“二選一”問題，更是將互聯(lián)網(wǎng)壟斷難題推向了高潮。之前天貓向格蘭仕提出要求，必須在拼多多和天貓上“二選一”，致使2019年11月格蘭仕起訴了天貓。為此引發(fā)社會各界對于“互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為如何認(rèn)定”的廣泛討論。

據(jù)陳群峰介紹，互聯(lián)網(wǎng)公司濫用市場支配地位的形式完全不同于傳統(tǒng)公司，根據(jù)現(xiàn)行反壟斷法第十八、十九條關(guān)于“市場支配地位”的定義，對于電商行業(yè)以“二選一”為代表等限制交易的行為，就難以認(rèn)定為壟斷，這給互聯(lián)網(wǎng)反壟斷帶來了法律適用困難。

“新增互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者市場支配地位認(rèn)定依據(jù)”成為此次征求意見稿的另一大亮點(diǎn)。

根據(jù)征求意見稿第二十一條，在認(rèn)定經(jīng)營者具有市場支配地位時(shí)，增加了“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”的條款。

對此，魏士廩提出，從網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等方面來增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)壟斷認(rèn)定的參考依據(jù)，這本身值得肯定，但是也得進(jìn)一步細(xì)化“如何認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)”等，比如“微信的月活用戶已經(jīng)突破了11億，是否在即時(shí)通訊市場具有市場支配地位？”這就需要跨領(lǐng)域?qū)W科，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)等，共同完成。因此，對于互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為的認(rèn)定決不僅僅是反壟斷法一家的事情。

王先林稱，電商平臺的“二選一”之爭由來已久，近年來呈現(xiàn)出從特定的集中促銷期間向常態(tài)化發(fā)展、從小規(guī)模向大規(guī)模發(fā)展、從公開向隱蔽發(fā)展的明顯特點(diǎn)。愈演愈烈的“二選一”現(xiàn)象的危害也日益顯現(xiàn)。

王先林認(rèn)為，在電子商務(wù)發(fā)展的早期，這種現(xiàn)象還不是很普遍，其弊端也看得不是很清楚的情況下，包容審慎監(jiān)管的態(tài)度還可理解。但是，在其越來越普遍、危害也越來越大的情況下，特別是2019年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)就需要依法公正監(jiān)管，防止濫用技術(shù)手段或者其他的優(yōu)勢地位把競爭者不公平地排擠出去，以保護(hù)平臺相關(guān)市場主體公平參與競爭。

這次的征求意見稿第二十一條第二款“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”，與電子商務(wù)法第二十二條的規(guī)定“電子商務(wù)經(jīng)營者因其技術(shù)優(yōu)勢、用戶數(shù)量、對相關(guān)行業(yè)的控制能力以及其他經(jīng)營者對該電子商務(wù)經(jīng)營者在交易上的依賴程度等因素而具有市場支配地位的，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭”，相互配合和銜接，有利于在特定情況下利用反壟斷法中的禁止濫用市場支配地位制度來規(guī)范這類行為。

增加反壟斷執(zhí)法處罰金

規(guī)定達(dá)成壟斷協(xié)議情形

提高反壟斷執(zhí)法處罰金額也是此次征求意見稿的一大亮點(diǎn)。

按照現(xiàn)行法，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議的沒收違法所得并處以上一年度銷售額1%至10%以下的罰款，對于上一年度沒有銷售額的經(jīng)營者或者尚未實(shí)施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可處以50萬元以下罰款。

征求意見稿擬修改為，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議的沒收違法所得并處以上一年度銷售額1%至10%以下的罰款，對于上一年度沒有銷售額的經(jīng)營者或者尚未實(shí)施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可處以5000萬元以下罰款。

此外，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的，由以往50萬元以下罰款擬修改為處以500萬元以下的罰款。

除了提高壟斷協(xié)議的處罰力度，對于違法實(shí)施經(jīng)營者集中的處罰金額也提高了?？商幰陨弦荒赇N售額10%以下的罰款。

此外，征求意見稿擬規(guī)定，經(jīng)營者未經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)就實(shí)施集中的處以上一年銷售額10%以下的罰款，這一處罰力度要遠(yuǎn)超過現(xiàn)行法的懲罰力度。此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可根據(jù)實(shí)施集中的具體情形責(zé)令停止集中，附加條件減少集中的影響或者令其恢復(fù)至集中前狀態(tài)。

魏士廩認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)在過去的十年里高速增長，而目前對于經(jīng)營者營業(yè)額設(shè)定的營業(yè)額門檻發(fā)布于2008年，金額不高。經(jīng)濟(jì)體量較大的企業(yè)，其所涉交易容易觸發(fā)申報(bào)義務(wù)，導(dǎo)致交易時(shí)間較長，交易成本較高，常有抱怨。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適時(shí)調(diào)整申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)有助于增加市場活力。

此外，征求意見稿對壟斷協(xié)議方面的內(nèi)容也做了必要的調(diào)整。

在實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性，壟斷協(xié)議的情況紛繁多樣，有時(shí)經(jīng)營者達(dá)成的某些協(xié)議雖然在一定程度上具有排除競爭的效果，但是如果經(jīng)營者為減少交易成本提高效率而為，從整體上無損競爭，反壟斷法對其的規(guī)制不是認(rèn)定其當(dāng)然違法，而適用合理原則予以具體分析。因此，此次征求意見稿除了列舉禁止經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議情形之外，還規(guī)定了適用除外的情形：如果經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的壟斷協(xié)議屬于“為改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的”“為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會公共利益的”“因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”等情形的，不適用于上述規(guī)定。

“這種變化體現(xiàn)了反壟斷法對科技創(chuàng)新行為的寬容與鼓勵(lì)、對知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化、對效率的肯定。同時(shí)，一個(gè)好的規(guī)則雖要兼顧效率，但也不能有違公平，作為禁止經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議情形之例外，也需要有非常嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。”陳群峰說。（記者 萬靜）