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“九龍治水”難擋開(kāi)發(fā)沖動(dòng)

值得注意的是,2017年2月,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》,要求年底前,京津冀區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省(直轄市)率先劃定生態(tài)保護(hù)紅線,以國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)為代表的各類保護(hù)地,作為非開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)⒈患{入生態(tài)保護(hù)紅線中。按照《意見(jiàn)》精神,七里海保護(hù)區(qū)作為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)將被納入“紅線”中。

天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖

天津國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)被區(qū)政府轉(zhuǎn)租,整改及賠付開(kāi)發(fā)方費(fèi)用逾2億

天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖

早在2015年,天津市第十六屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議已經(jīng)審議并批準(zhǔn)七里海保護(hù)區(qū)為天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域,一條紅線將保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)圈起。

國(guó)家海洋局向澎湃新聞表示,七里海保護(hù)區(qū)成立以來(lái),各級(jí)海洋主管部門通過(guò)開(kāi)展監(jiān)督檢查、督察、衛(wèi)星遙感監(jiān)視等手段對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

但保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為何沒(méi)能阻止明目張膽的違法行為?

與森林植被類型的自然保護(hù)區(qū)不同,七里海保護(hù)區(qū)的管理較為復(fù)雜。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授張明祥告訴澎湃新聞,七里海保護(hù)區(qū)過(guò)去是古海岸的一部分,作為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū),其行政主管部門是國(guó)家海洋局,但實(shí)際上,除古海岸、貝殼堤外,保護(hù)區(qū)內(nèi)相當(dāng)大的面積屬于濕地,作為國(guó)際重要濕地,從保護(hù)濕地的角度講,歸國(guó)家林業(yè)局濕地公約履約辦公室(國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心)統(tǒng)一管理,此外,作為候鳥的重要棲息地,國(guó)家林業(yè)局還要從棲息地的角度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

“海洋局在陸地上管理保護(hù)區(qū),因體制上的原因會(huì)受到其他部門限制,在管理效果上,會(huì)打一些折扣。”

且除國(guó)家林業(yè)局外,其他部委主管的國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)在國(guó)家發(fā)改委沒(méi)有“戶頭”,也即沒(méi)有專項(xiàng)資金用于保護(hù)區(qū)的管護(hù)投入。

國(guó)家海洋局表示,由于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理無(wú)明確的資金渠道,國(guó)家和沿海地方海洋行政主管部門及有關(guān)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)利用中央分成海域使用金支出等渠道,為保護(hù)區(qū)提供資金支持。近年來(lái),已對(duì)該保護(hù)區(qū)投入資金約500萬(wàn)元,天津市海洋局投入各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約6000萬(wàn)元,主要用于天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)、建設(shè)管護(hù)設(shè)施、進(jìn)行范圍調(diào)整、組織宣傳教育以及開(kāi)展科研監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)等工作。

澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定了七里海保護(hù)區(qū)的管理主體是保護(hù)區(qū)管理處。但2011年,在未取得法律授權(quán)的情況下,寧河區(qū)政府為了協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)的有關(guān)事務(wù),成立了七里海管委會(huì)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2月15日下午,澎湃新聞致電七里海管委會(huì),一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關(guān)系:“管理處是保護(hù)區(qū)的主體管理部門,管委會(huì)則主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的工作,比如里面居民要種菜建個(gè)大棚,會(huì)報(bào)到我們這里,我們?cè)賵?bào)給管理處。如果管理處還解決不了,他們會(huì)報(bào)給海洋局”。

“實(shí)際上這兩個(gè)機(jī)構(gòu)有一些職能上重疊交叉的部分,在執(zhí)法上、巡護(hù)上,共同處理一些事項(xiàng),”上述負(fù)責(zé)人說(shuō)。

但在小馬哥看來(lái),七里海管委會(huì)的權(quán)力更大,“海洋局的人基本上是例行下來(lái)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),平時(shí)都是管委會(huì)的人管。”

張明祥說(shuō),七里海保護(hù)區(qū)與中國(guó)其他濕地類型的保護(hù)地類似,沒(méi)有解決土地權(quán)屬問(wèn)題,“這成為矛盾的根源”。“森林類型的保護(hù)區(qū)有林權(quán)證,管理局有權(quán)屬,同樣是濕地類型保護(hù)區(qū),洞庭湖保護(hù)區(qū)湖區(qū)屬于國(guó)有,權(quán)屬問(wèn)題也可以解決,而七里海保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地要么屬于個(gè)人,要么屬集體所有。”張明祥說(shuō),“這個(gè)問(wèn)題保護(hù)區(qū)管理局自己解決解決不了,是需要國(guó)家層面解決的問(wèn)題。”

濕地保護(hù)亟需求變

本應(yīng)完成的整改措施,卻并未按時(shí)完成。

2017年2月10日,澎湃新聞在保護(hù)區(qū)內(nèi)走訪看到,核心區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、景區(qū)門口的游樂(lè)設(shè)施并未拆除,甚者,在七里海國(guó)家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū),將近6000多畝蘆葦蕩然無(wú)存,被開(kāi)發(fā)成魚塘。

“去年(2016年)冬天我們?cè)诂F(xiàn)場(chǎng)看到承包戶在拉網(wǎng)收魚,得知這片區(qū)域被承包了,但2014年7月我們?cè)鴣?lái)過(guò)這片區(qū)域,那時(shí)這里全部都是蘆葦,現(xiàn)在已經(jīng)被開(kāi)挖成規(guī)則的魚塘,裸露出黑色的泥土。而保護(hù)區(qū)東海的蘆葦?shù)匾脖怀邪顺鋈?,還建立了鳥島旅游區(qū)及相關(guān)旅游設(shè)施。”自2014年開(kāi)始長(zhǎng)期跟蹤參與七里海保護(hù)區(qū)調(diào)查的志愿者田陽(yáng)陽(yáng)說(shuō)。

“一個(gè)國(guó)家級(jí)的保護(hù)區(qū)破壞就破壞了”,冰凍的湖面上,有幾個(gè)人正在挖洞釣魚,小馬哥想了想又補(bǔ)充說(shuō),“不過(guò),普通老百姓其實(shí)缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)要進(jìn)行保護(hù)的意識(shí),村民基本考慮的都是如何生存,誰(shuí)會(huì)去考慮保護(hù)的問(wèn)題呢?”

從20世紀(jì)70年代中國(guó)建立濕地自然保護(hù)區(qū)開(kāi)始,濕地國(guó)際中國(guó)辦事處主任陳克林見(jiàn)證了中國(guó)濕地保護(hù)的發(fā)展,也深知面臨的問(wèn)題。

陳克林說(shuō),濕地類型的保護(hù)區(qū),因生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)、功能和保護(hù)的對(duì)象的特殊性,不能按照森林植被類型的保護(hù)區(qū)的管理方式監(jiān)管。但中國(guó)對(duì)濕地保護(hù)區(qū)的管理由于承襲了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)行政上自上而下的單一管理模式,使?jié)竦乇Wo(hù)區(qū)管理存在如多頭管理、產(chǎn)權(quán)不明、界限不清等諸多問(wèn)題。

陳克林解釋說(shuō),濕地類型保護(hù)區(qū)一般處于水陸交匯處,有水有陸,有林有草,有各種動(dòng)植物,且地貌類型復(fù)雜,比較難于管理,特別是許多濕地保護(hù)區(qū)隨著季節(jié)變化,濕地面積也會(huì)隨之變化,“實(shí)踐證明,如果按照傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理模式管理保護(hù)區(qū),把濕地自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法不能適應(yīng)濕地保護(hù)區(qū)的管理。”

隨著人們對(duì)濕地保護(hù)認(rèn)識(shí)的逐漸加深,濕地類型的保護(hù)區(qū)理應(yīng)有不同的管理模式。“要根據(jù)不同類型的濕地保護(hù)區(qū)提出適合各保護(hù)區(qū)自身實(shí)際情況的管理模式,其原則是,不同的時(shí)期在濕地的不同地域進(jìn)行特殊管理。”陳克林說(shuō)。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”上,已經(jīng)有全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名呼吁給濕地保護(hù)立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國(guó)政協(xié)委員在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上聯(lián)名呼吁加快制定出臺(tái)有關(guān)濕地保護(hù)與修復(fù)的法律和政策。委員們建議盡快出臺(tái)國(guó)家層面的濕地保護(hù)法,出臺(tái)濕地保護(hù)與修復(fù)、濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、濕地資源有償使用等政策,將濕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

責(zé)任編輯:肖舒

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